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【财智研究】尤怡文:台湾混合所有制之经验与启示
2020欧洲杯下注:2016-03-07 09:39:14 作者: 浏览次数:

自十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”,2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”之后,混改成为新一轮国企改革的重头戏。在央企首先破题后,各地国资委亦纷纷出台混合所有制施行要点,一时间,混合所有制朝气蓬勃,遍地开花。有乐观的论者以为,”混合制将是国企与民企的幸福方程式,国资与民资合作截长补短,合作成果将有效促进市场生产力的发展” 。

然而,现实究竟不同于童话故事,台湾的混合所有制改革经验,展示了一个现实版的结局,王子与公主携手后并未过着幸福快乐的日子,公有股与民股携手后,同床异梦,博弈不断,从众所期待的国民佳偶成了国民怨偶。期间不时传出官商勾结、图利财团、公有资产流失、国企经理人寻租及大规模的公有企业劳工街头抗争,终而引发社会舆论对民营化政策的质疑,出现新公有化之论。

2008年台湾第二次政党轮替,新政府为响应社会大众对公有资产流失及财团化的质疑,遂一反前政府的公有股净身出户政策,上演王子复仇记。号令旗下公有控股企业不惜代价进入股市买入股权,并与民股竞购股权委托书,以在董事会改选时取回企业经营权,但在政府取回经营权的同时,也遭民股股东一状告进法院,控告政府背信,违背政策承诺违反契约精神。于是,一部结合新自由主义与国家资本主义的混合所有制改革剧本,生生演成一出不知该如何终结的拖棚歹戏。

更糟的是,这场永远在过渡中的改革,赔上的不仅仅是公有资产流失、企业治理失灵,更重要的是,一场旷日费时的不完全改革及有限市场开放,成就的不是一个能创造更多社会福址的市场结构,而是给予了少数具有良好政商关系的资本家机会,进入特许产业与国家资本共享垄断资源,使得社会总财富越发向金字塔顶端的政商集团聚集。1994年民营化改革初期,台湾前20大集团(其中多半是政商关系良好的家族集团)总营收占国民生产毛额26%,改革十年后,2003年十大集团盈收已达国民生产毛额59.78%。与此同时,不同收入级距间的差距节节升高,贫富差距扩大,迫使劳工与社会团体频频走上街头反对财团化的民营政策。

看到这里,看倌们或许会问,台湾混合所有制改革的失败,究竟是人谋不臧,还是制度失灵? 若是前者,则台湾案例显然是个因人而异的个案,不足以为中国大陆借鉴,此文也可结束于此;然而,笔者的前期研究,在检视各种不同股权结构下国民股博弈的类型后发现,除开人谋不臧因素,混合所有制确然存在制度缺陷。为使看倌们更好理解分析脉络,以下我们将先花点篇幅,略述台湾民营化改革之来龙去脉,而后深入探究改革失败的核心问题。

I 台湾混合所有制改革:欲舍还休的部份民营化政策

严格说来,台湾的民营化有二次失败。1961年,台湾经济政策从进口替代转为出口发展导向,为促进更多资金投入新兴工业,台湾政府积极发展证券市场,遂令七家公有企业于股市中出售股份。但1964年股市衰退,政府为安抚投资者,又将所售之股票买回,此次短命的民营化旋即告终。

1989年,面临内忧(反对党及社会舆论对党国资本垄断经济的反对)、外压(美国挟综合贸易法要求台湾进行经济自由化)的国民党政府,再次推动民营化策略。当时所揭示的民营化目的有四:(一)提高公有企业经营绩效;(二)出售股份以筹措公共建设财源、加速公共投资;(三)吸收市场过剩游资、纾解通膨;(四)扩大资本市场规模。

从上述政策目的中不难看出,彼时台湾政府的民营化政策,实乃为应急折衷之策,国民党政府并未想放弃公有企业控制权。1991年修订的《公营事业移转民营条例》,明订凡政府资本低于50%之企业,即可视为已完成民营化。此规定进一步验证了国民党政府所实行的并非完全民营化政策,而是部份民营化政策(混合所有制),政府依然能以相对控股方式掌握经营权,且因形式上已然摆脱公有企业身份,同时也摆脱相关法令束缚,反倒使政府能更灵活地分配公有企业资源,以巩固其政治经济联盟。

往后一连串的民营化弊案,如实地证承了此点,无论是国民党政府,或继之而起的民进党政府,都充份地利用了混合所有制,建立其政经联盟,套取政治租金,形成国民寻租联盟。

台湾民营化改革历程:随着政权更迭的政商联盟

1991年起始的民营化改革,恰与国民党政争同步,彼时李登辉为首的本土派为与党内保守派抗衡,民营化政策遂成为其用来扶植友好企业集团的机会。于是,民营化改革一时之间风风火火,截至2000年国民党失去政权前,计有24家公有企业民营化。过程中无论是采资产标售或是出售股权,都难逃政商合谋之疑,标得公有资产的企业与负责承销股权的券商,都集中在特定几家与国民党主流派关系良好的企业,如统一集团、威京集团、东南水泥、力霸集团等。

2000年总统大选,长期抨击国民党政商联盟的民进党赢得政权,着手侦办了国民党时期的政商弊案,一时之间大快人心,然而,往后发生的弊案证明了,陈水扁政府只是意图清洗前朝的政商联盟,培植自己的企业盟友。于是,这些混合所有制企业的控制权也随着政党轮替,跟着改朝换代,亲民进党的绿色企业集团取代了亲国民党的蓝色企业,亦有为保特许资源而随着政党轮替换了顶戴颜色的企业。

2004年,陈水扁政府进一步推动第二次金融改革,以打造具有国际竞争力的金融机构为名,加速公有金融机构的进一步释股与合并,从此开启了更大的寻租空间。各方财团为求赢得公有股支持及释股,以入主具有特许权及市场优势的公有金融机构,争相上奉政治献金,若有两家以上的财团意欲争夺企业经营权时,租金竞价的情形越发严重。扮演关键股权的公有股则任由两虎相争,极大化政治献金的收取,价高者得,而后钦定一方入主。是以,此期间每逢董监会改选,多方政商势力频繁穿梭于政治人物官邸,并于股市中竞相收购股权及股权委托书。结果,不但造成这些混合所有制企业的公司治理结构极其不稳定,还因一连串的贪腐弊案,引发劳工团体及社会不满情绪高涨,大规模上街抗议政府贱卖公有财产图利财团,并将社会贫富差距扩大归咎于民营化所造成的财团化,呼吁停止民营化。

公民股共治失灵:新公有化浪潮

2008年,再一次政党轮替,国民党再次取得政权,马英九政府为响应社会对于民营化政策的不满,上台后随即履行其竞选时所提出的政见「全面检讨二次金改,追查弊端」。除了司法部门对陈水扁家族贪腐案进行侦查,行政部门亦进行政策检讨,2009年1月公布的检讨报告指出了几大弊病:洽特定人转移经营权有图利特定财团之嫌、公有股代理人图利民股问题、公有股管理积极度不足、内线交易、经营权之争等。

除此,为平息民众对公有资产流失之疑,马政府一反前朝公股做为甩手掌柜的消极角色,于混合所有制企业的董监改选中,上演王子复仇记。为赢回经营权,政府下令其他公有控股企业及社保基金不惜代价于股市中买入股票,并史无前的地编列政府预算,以搜购散户手中的股权委托书,力保能于董监会改选时,取得过半席次。因而,每逢董监改选,股市便出现所谓的董监改选行情,公民股竞争越激烈,股价行情波动越大。

然而,在公有股取回控制权满足舆论的同时,马政府却也同时因背信罪遭本获前朝政府允诺取得控制权的民股一状告进法院。另一方面,在新公有化的氛围中,行政部门唯恐遭致贱卖国产的责难,对前期订下的民营化计划多采观望不作为的态度,使得政策执行陷入进退维谷的窘境。

除开前述的政策副作用--随着政权更迭的寻租联盟,及其所造成的财团化新垄断结构,我们或许还要问,究竟民营化或混合所有制改革,果真在企业层面上改善了公有企业绩效,完成改革之初所期许的目标?

2015年八月,“台湾立法院”预算中心针对公营事业民营化执行成效及民营化后绩效提出检讨报告。报告中指出:自1989年启动民营化至今,计完成39家公有企业民营化,结束营业17家。然而,再细究39家完成民营化之企业可发现,除去员工承接及资产标售者,23家以出售部份股权进行民营化的企业,股权集中于少数财团及政府,且高达17家企业的经营权,仍由政府以透过指派董事长或专业经理人等方式实际主导公司。且在检视这些民营化企业的绩效后发现,民营化并未提升企业绩效,相反的,用人费用比率还高于民营化前。

II台湾经验的寓示:人谋不臧? 制度失灵?

在看完台湾这一路从民营化到再公有化的曲折历程,且让我们回到原初的问题:为何台湾混合所有制改革最终导致失败? 是人谋不臧所致的特殊案例? 亦或是混合所有制自有其制度上的缺陷?

2005年世界银行出版了Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform,书中检视了上世纪80年代以来全球民营化浪潮的政策得失。种种证据表明,民营化并未如支持者所期待的,带来有效率的企业治理及产出,及促进市场经济制度的建立,反而招致越来越多的质疑:政府干预、贱卖公有资产、小股东权益未受保障、新所有者掠夺资产而非投资经营、民营化未带来市场制度的建立等等。一份面向拉丁美州17个国家的调查显示,1998年48%受访者同意并未受益于民营化,但到2002年超过三分之二的受访者同意民营化改革无益于社会福址。日益高涨的民怨给了拉美执政者政治机会,改变方向,实行再公有化政策。

援引世界银行的报告,非为台湾政府脱罪,将改革的失败视为非战之罪,而是有比单纯地咎责执政者(这通常是在野党政客的工作,而非学者的职责),更值得令我们深思的问题:究竟混合所有制的制度设计出了什么样的问题,让它无法形成一个正向诱因,反而让多方行为者:政府、民营资本、国企经理人在这场改革中更倾向于做为掠夺者? 以下,且让我们一一探究问题的症结所在。

(一)为何混合所有制易成政商合谋的温床?

著名的俄裔美国经济学者Andrei Shleifer(他同时也实际参与了俄国民营化政策制定)和其同僚Robert Vishny,长期关注民营化改革对公司治理的影响,他们以西欧及中东欧的民营化案例做为基础,分析了民营化改革后,政府与企业经理人或民营资本家之间的博弈与寻租行为,并指出民营化但却非去管制是最危险的状态,这意味着政客可持续透过管制权力及剩余控制权,从私人资本榨取更多利益,如政治献金及政治雇用。

Shlefier& Vishny的博弈模型,在很大程度上解释了为何绝大多数国家(包含台湾)的公有企业在引入民营资本后,却未能有效降低冗员的雇用。但在台湾的案例研究中,作者还进一步发现混合所有制企业,普遍存在董监会持股低质设高的现象(白话点的说法是,董监持股数不但极低,同时还将这些持股向银行抵押借款),现金流量请求权与控制权严重偏离。此乃因混合所有制中留存的公股,提供了民营资本以极少股权套取绝对控制权的诱因与机会。惯常的作法是,民营资本透过政治献金交换政客允诺以公股支持其赢得董监会席次,因为相对于从市场购进股权进而赢得经营权,政治献金的成本相对较低,并能额外获得政客在监管政策上的护航。

以公民股博弈最为严重的中华开发金控为例,2000年政党轮替前,公股虽为最大股东,然公司实际经营权却是握于有国民党大掌柜之称的刘泰英之手,其以私人投资公司名义持股0.02%,但却享有绝对控制权。2003年在亲国民党资本因弊案被迫交出经营权后,政商关系良好的理隆家族企业在公股支持下,以0.02%持股获得董事会过半席次及经营权,其后在陈水扁政府支持下赢得经营权的中信集团持股亦不高,履遭质疑。这些持股少,却能动用政商关系取得绝对经营权的民营资本,被台湾舆论谑称为「新无产阶级专政」。

(二) 为何入主国企的民营资本易变身为掠夺者

所有国家民营化改革的初衷,莫不是期冀引入营运效率高的民营资本,盘活病入膏肓的公有企业,促进市场经济发展,然而,越来越多的研究表明,大多数的民营资本未必是拯救者,反而成为掠夺者,这种情况在混合所有制中尤为严重。其因有三:

从公司治理角度言之,公司经营者的持股数越高,越能确保经营者利益与公司其他股东利益一致,但如前述,混合所有制创造了寻租诱因,让民营资本得以获得公股支持,以极低的持股数获取绝对控制权,这就推高了经营者侵害其他股东的风险。

再者,正由于经营者的控制权是基于公股支持而非自己所持有的股权,其控治权的稳定性与政治风险高度连动,因此,在对未来政治环境不确定高的情境下,经营者自然不愿意进行长期投资,取而代之的是短期获利的操作。

此外,民营化政策的可持续性亦影响经营者策略选择--是做为投资者,还是掠夺者。2004年诺贝尔经济学奖得主Finn Kydland与Edward Prescott,他们主要的贡献就是在指出,政府在不同时点,常常会有不同的政策立场,结果动摇了政策承诺,不但背离原先的政策目的,并影响投资者对政策的期待及策略选择,从而影响经济政策的有效性。这样的政策不一致性常见于民营化改革过程中,尤其容易出现在财政困难或具有民粹倾向的国家。财政困难常使得政府以重新公有化做为手段挹注国库,而民粹倾向的政府,则可能为响应社会大众对民营化过程中各种弊病的不满,停止民营化改革或者重新取回企业经营权。

虽然,经济学者Steven L. Jones 和William Megginson在其研究Share Issue Privatization as Financial means to political and economic ends中指出,投资者可藉由公有企业初次发行量及定价来判断该政府推行市场化改革的决心,通常出售的股权比例越高价格越低者意味着政府走向市场改革的决心越坚定。然而,对于投资者而言,这些讯息仍是不完全的,因为发行量及定价给出的是此届政府的政策偏好,并无法保证下一届政府持续同样的改革走向。因此,对于承接公有企业的投资者而言,短期获利仍是更佳的选择。

(三)为何国企经理人及公有股代表在混合所有制中更易出现代理人问题?

公有企业经理人及公有股代表的代理风险,不是个新问题,在民营化改革之前即已存在,但混合所有制给予了公股代表/经理人更大的寻租空间及诱因,他们得以利用转轨过程,游走于公股与民股身份之间套利。

诱因之一,公有股代表/经理人的派任往往与其政治侍从主之政治权力连动,在政治环境不稳定、任期不确定的条件下,公有股代表/经理为维持对企业的控制权,往往以个人或个人开设的投资公司名义持有极低的股权,而后再利用与公有股其他代表的良好关系,寻求公有股支持转以民股身份继续执掌公司经营权。

诱因之二,由于公股代表/经理人具公务员身份,一旦涉及不法其量刑远较重;且其薪酬普遍不如民营企业,于是在追逐较低风险及较高报酬的诱因下,形成高于一般代理人的寻租风险,尤其在公股与民股共治的企业中,常出现民股拢络公股代表,使公股代表支持民股的关联交易、不良贷款,或者于公民股博弈时,倒戈相向。

在台湾的混合所有制案例,前述现象比比皆是,在第一银行、中华开发金控、国票金空等案例中,皆可见公股代表在就任后,或者以个人名义买进少量股票,然后再以公股股权支持自己以民股身份出任董事;或者与民股合谋,协助民股在博弈中取得控制权后,摇身一变由公股代表转为民股代表。

III对话中国

「寓言十九,寄寓之言,十居其九。意在此而言寄于彼,藉外论之」,寓言作家和比较政治学者共同的职业病是,总是希望能透过故事的叙述,凝炼出适用于世人或其他案例的哲理或法则。是以,在理顺台湾混合所有制失败的制度逻辑后,且让我们来尝试一下,台湾经验是否能与中国大陆最近热议的几个混改议题进行对话。

高管持股方案是混合所有制改革的正解吗?

近来,在混合所有制改革的大旗之下,越来越多银行开始研议高管持股计划,如交通银行,自去年尝试推动高管持股计划,13位董事及行长等高管进入二级市场购买交银股票总计56万股,以此做为高管经营绩效的激励。

以直接持股激励高管,从理论上来说或许行得通,但三位知名经济学家Mock, Shleifer, Vishny的实证研究表明,除非持股比例高于25%,否则少量的持股,反使管理者得以巩固自己的利益与职位,并做出不利于公司价值的决策。

再者,从案例研究观之,混合所有制下的高管持股激励,较诸完全市场化、专业化的企业,更容易出现代理人风险。此乃因现任高管多半为政府任命,并长期掌握公司营运,易于利用个人持股,于治理转轨中套利。前述台湾案例中即可见,公司管理者初以公股代表身份行使经营权,但为摆脱政府管理极大化自身控制权,遂以个人名义购入少量持股,并谋得公股与民股支持,从公股代表转身为民股代表,以不相称的个人股权获得经营权。

基于前述实证及案例研究,高管持股方案恐怕未必是混合所有制改革的良方,在公有企业高管依然未能摆脱行政任命的前提下,反倒可能推升治理轨中的代理人风险。

淡马锡能解决问题吗?

《国企改革指导意见》中最引人关注及热议的一条,莫过于「改建组建公有资本投资营运公司」,使议之已久的淡马锡模式,再度成为焦点。然橘越淮而为枳,淡马锡模式果真适合中国?

还是让我们再来看看台湾案例。鉴于社会大众对于混合所有制企业引发的连串公民股博弈、公有资产掏空、政商勾结、市场失序等问题的不满,“台湾财政部”委托智库进行公股股权理的研究,并按此研究提出三阶段改革:试图提出解决良方。第一阶段,成立跨部会的「公股股权管理委员会」,将财政部名下持股50%以上的公营事业,以及各部会已民营化的投资事业转移管理委员会集中管理。第二、三阶段则同时搭配「政府再造计划」,于财政部下设立「政府控股公司」,进一步移拨散落于各机关部会负责公股管理的人员。然而,这项仿效新加坡淡马锡控股公司的方案,引起各方疑虑,担心这个拥有近七万亿资产的超级控股公司,将成为政府垄断市场的新怪兽。于是台湾版淡马锡方案,至今仍束之高阁。

台湾的淡马锡方案在各方质疑下被搁置了,但在对此方案的讨论过程中,可体现混合所有制治理失灵的问题核心,不在于公股股权如何管理,而在于公股股权的角色定位。当政府对公有股的定位不仅仅是经济获利,还肩负政策/政治任务时,政府就依然有可能透过公股股权对混改后的公有企业进行非经济目的干预,而国家控股公司的成立,恰恰是提供了政府一个更便利的管控平台,而非促进市场化的组织。

混合所有制做为国企改革的次佳选择?

论及混合所有制改革时,不少论者将之视为公有企业改革的折衷路径。持折衷论者多半认为,国企产权改革才是破除市场垄断的最佳途径,但全面产权改革涉及各方利益团体,推行不易,因此,做为折衷的混合所有制改革方案,虽不理想,但仍可期冀少部份民股的参与,将渐渐改善公有企业公司治理,进而降低公有企业在市场的垄断程度。

听起来貌似有理,但做为次佳选择的混合所有制,果真能达到改善市场垄断结构的目标?

从经济学理论观之,政策上的次佳选择未必能提升社会福利,反而可能因为局部的微调,导致新的扭曲。诺贝尔经济学奖得主James Meade曾对次佳选择理论做了一个生动的比喻:一登山客设定终极目标是登上主峰的最高点,但在烟雾弥漫的群峰中,又无精良仪器辅助下,登山客每往上爬一步,未必就表示越接进目标。除非登山客恰巧就立足于主峰之下,否则可能因为爬错了山,往上爬之后才发现错误,必需退回山下一切重来,更花力气。

再从台湾案例进一步说明,混合所有制不但没有改变市场垄断结构,反而造成了新的市场垄断。如前述,台湾政府对公有股欲舍还休,是以其采取的策略是,在管制产业中,引入部份民资,且不论引入民资过程中的寻租问题,这些民资在入主之后,在资本追求利益极大化的逻辑下,并未打破市场垄断结构,反而是利用了公有企业的优势,继续垄断市场,最终导致台湾社会兴起反财团垄断运动。

换言之,只要公有参股企业在要素价格、金融与市场势力仍然拥有特许优势,引入部份民资,只是扩大垄断集团,形成国民合谋的利益团体,形成对未来进一步市场改革的新障碍。届时,改革者要面对的不只是公有企业利益团体的抵制,还要面对民资的反对。一如台湾案例中,马政府为响应民意对财团垄断的质疑,收回公有股控制权时,却遭民资以背信罪一状告进法院。

IV 另一种选择:去管制的混合经济

一路娓娓道来,无论是从台湾经验,或是从制度逻辑分析,其实都直指一个核心问题:在政府从未放弃藉由公有股遂行政策/政治任务的前提下,混合所有制非但不是国民的幸福方程式,还可能造成国民怨偶,或者新的国民垄断联盟。那么下一个问题来了,若混合所有制度不可为之,是不是只有全面产权改革这条路能改革国企问题呢? 未必尽然,混合所有制(mix ownership)虽不可行,但去管制的混合经济(mix economy)一样有可能促成国企改革。

何谓去管制的混合经济? 若说产权改革是从企业内部所有权的改变,推进公有企业市场化;则去管制的混合经济则是藉由开放市场,引入外部竞争压力,迫使公有企业市场化。设若政府能放手对公有企业的政治恩庇,取消市场准入管制,让更多民营企业进入市场与公有企业公平竞争,在市场生存压力下,将迫使公有企业不得不提升营运效率。

再从改革成本言之,混合所有制的改革成本及潜在风险高于放开市场准入。从前述案例分析中可知,混合所有制意图以多元股权的内部控制权竞争,推动公司治理改革,但在改革的过程中,步步艰辛。先是遭遇公有企业内部的抵制,释股过程又提供了寻租机会,引入民资后的控制权之争,又引发了连串的政商合谋、代理人问题,以及因政策不确定导致运营者偏好短期获利而非长期经营,最后在社会对公有资产流失的质疑下,导致行政官员为规避政治风险,不敢继续推动混改。相对而言,放开市场准入,虽可能遭遇公有企业反对,但因不涉及对企业治理结构的强制性改造,成本及风险相对低。

最后,本文想说的是,让我们都诚实点面对一个现实:梦想很美好,但现实很残酷。在公有股无法摆脱行政管控的前提下,与其将目标矛盾又互不信任的国资与民资送入洞房,造成怨偶还付出额外社会成本,不如就让凯萨的归凯萨,上帝的归上帝。 放开市场去除管制,提供一公平竞争的市场环境,让国企与民企分开来玩,兄弟爬山各自努力,既可以市场竞争推升效率,亦可避免同一屋檐下的摩擦带来新的问题。

 

来源:财智研究2016.02.26

原文:国民佳偶,国民怨偶!?台湾混合所有制之经验与启示

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