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【《国际论坛》】魏英杰:毒品与内战的政治经济学——以缅甸为例
2020欧洲杯下注:2019-10-12 13:55:41 作者: 浏览次数:

内容提要:内战与资源的关系,是内战研究和资源诅咒理论致力于探索的重要问题。定量研究在这一问题上往往难以达到共识,原因在于资源与内战之间呈现了复杂的内生互动关系,同时不同类型的资源对于冲突的影响也有显著差异。本研究以缅甸做研究对象,缅甸内战爆发是殖民者“分而治之”的殖民策略与建国后有失公平的民族政策所致,是典型的具有分离主义倾向的族群冲突。但几十年的内战催生了畸形的鸦片种植与海洛因经济。通过梳理和分析缅甸中央政权与地方武装的互动、冲突以及妥协,以及与其伴随的毒品经济的发端、蔓延和遏制过程,本研究呈现出缅甸现代毒品经济的巨大利益网是如何形成,平民、地方武装、反叛组织以及政府在其中如何展开互动,又是如何阻碍和平进程的推进。从缅甸案例可以看出,尽管冲突并不是由毒品经济利益所触发,但一旦爆发,边境山区这些典型的反叛区域就极易滋生毒品经济,而毒品经济重塑了各方利益,从而为冲突解决蒙上了阴影。身处冲突的国家及其领导人在制定政策时,要杜绝内战所引发的内生动力;平叛时既要做到必要的妥协,也要注重国家能力的全面和有效投射。

关键词:缅甸、内战、毒品经济

Abstract: The relationship between resource and civil war is an important issue in both senses of civil war study and resource curse. Yet it is difficult to reach a consensus for quantitative research. One of the reasons is that there is a endogeneity problem between resource and civil war, and in the meantime, there exists a conspicuous different effects among various resources. Civil war in Myanmar after its independence was largely due to the legacy of “divide and rule” strategy conducted by the British colonizers as well as the unequal ethnic policy. Yet this prolonged war triggered a deformed economy—opium plantation and trafficking. Drawing on the civil war in this country, this paper tries to show the dynamics, conflict and compromise between the central government and the local rebels, and the origins of the drug economy. From the case of Myanmar, though conflict was not triggered by the profit brought by drug economy, once conflict broke out, border mountain areas would give rise to the drug economy easily. Drug reconstructs interests of related players, which deteriorates the conflict. The implications for those who have already been in an armed conflict are to avoid the endogenous dynamics and when facing an insurgency, the government needs to make necessary compromise and also to effectively project state capacity.

Key word: Myanmar, civil war, drug economy

缅甸,曾是二战后东南亚诸国中的佼佼者,但1948年爆发的内战使这个国家及其人民付出了巨大代价。第一,内战造成极大的经济衰退。上世纪50年代,缅甸的工业产值超过了泰国和马来西亚;但独立后地方武装与中央政府间军事冲突不断升级,国家的经济水平急剧下落。以至于到1987年,缅甸被联合国列为最欠发达国家之一。第二,内战带来了空前的人道主义危机。大量民众流离失所,仅在泰国的缅甸难民数量就超过十五万人。第三,几十年的内战催生了畸形的毒品经济,大量土地被用为鸦片种植,“金三角地区”几乎所有海洛因加工厂都设在缅甸南部。缅甸成为仅次于阿富汗的世界第二大鸦片产地。因而探究缅甸内战的发生机制、寻求理论层面的解释就十分必要。

文章选取《彬龙协议》签署(1947年)到毒枭坤沙向政府投降(1996年)期间的缅甸,分析其中央政权与少数民族地方武装的互动、冲突以及妥协,呈现缅甸现代毒品经济在此过程中与内战的互动关系。《彬龙协议》(The Panglong Agreement)在推进中央和地方之间关系上具有里程碑式的意义,但这条和平之路止于昂山将军被刺杀,缅甸的鸦片种植时代很快拉开帷幕。1996年坤沙投降,则标志着缅甸毒品经济由盛转衰,缅甸中央政府利用经济和暴力等手段的国家建构努力初见成效。

本文首先对资源和内战的关系进行理论回顾与分析,接下来简要介绍了缅甸内战的历史,展示了中央政府对边境地区实行有效管治的意愿,与少数民族地方寻求自决之间的强大张力。第三部分详细描述并解释了内战状态下的毒品经济在缅甸蔓延的过程,以及毒品经济如何加深内战并阻碍内战的终结。最后为总结。

一、资源与内战

自然资源与战争存在着密切的联系。因为一旦控制了它,就意味着参战方拥有了稳定的资金来源,行为体的偏好也会随之改变。无论是政府还是叛军通常只需投入较少的力量就可以控制资源地区,将资源作为支持战争的工具。他们通过武装力量设立关卡、打通贸易通道、连接外部市场等一系列手段将资源变为可被交换的商品。那么,自然资源是如何作用于内战的?科利尔和霍夫勒(Collier and Hoeffler,2002)提出,自然资源作为自变量通过两种方式作用于内战。第一是动机驱动(motivation)。过度依赖可攫取资源会造成财富的大量积聚、贫富分化;无度开采矿产,带来环境的恶化;当政者不愿放弃权力,利用资源带来的财富,加强对社会的控制和压制。结果造成不公平感加剧,从而为反叛做好心理铺垫。同时,自然资源也使贪婪者蠢蠢欲动,潜在的反叛者希望推翻国家政权,占有这些资源,并利用其稳固自身地位。第二是机会驱动(opportunity)。丰富的资源可以为反叛者提供“机会”,出口这些自然资源为其提供大量资金支持,用来购买武器和扩充武装人员。反叛者首先会考虑资源收益是否大于反叛成本,从而理性算计是否与政府对抗;同时由于受到资源带来巨大利益的吸引,他们会将战争视为一种“生意”,战争持续会更符合利益。以上两个机制涵盖了战争的两个不同阶段——战争的爆发和持续。在塞拉利昂内战中,我们看见钻石成为“革命联合阵线”(RUF)的“生命线”,叛军的重点作战战略之一是抢占钻石矿;在尼日利亚内战中,大批北部豪萨人和东部伊博人因为石油而丧生。哥伦比亚反政府游击队长期利用毒品资助叛乱;当安哥拉政治领袖沙文比(Savimbi)在1992年的选举中败选后,“安哥拉彻底独立联盟”(The National Union for the Total Independence of Angola,UNITA)依旧控制着重要的钻石矿,为沙文比武装提供资金。为了揭示资源-内战之间的因果机制,有学者从中观层面出发,对叛乱组织展开研究,例如韦恩斯坦(Weinstein,2007)认为资源决定了叛乱组织的招募情况,从而影响组织针对平民的暴力。在资源丰富的地区,组织可以轻易吸纳机会主义者,这些人组织纪律性较差,时常对平民犯下暴行。在那些没有资源的地区,反叛组织在与其他同类型组织竞争时必须要与当地平民保持良好的社会关系,其政治结果就是组织内部有良好的纪律性和团结性。

资源诅咒学说打开了解释内战的新篇章,但资源与内战之间的关系体现着复杂性。艾巴达维和塞班尼斯(Elbadawi and Sambanis,2002)的研究就证明统计分析结果很大程度上受定量分析的某些技术选择影响。并非所有资源丰富的地区都面临战争的风险,针对资源类型、所处区域、冲突的类型和阶段等,学者们进行了更加细致的区分和检验。罗斯(Ross,2003)对同等看待不同资源类型较早提出质疑,从可攫取性、阻隔性和合法性三个维度对资源进行了区分,指出不同类型资源对于不同类型内战的影响存在差异;值得关注的是,在罗斯的15个研究案例中,缅甸内战呈现其特殊性,是唯一一个分离主义冲突,可攫取性较高的毒品扮演重要角色的案例。佛尔伦和莱庭(Fearon and Laitin,2003)发现,初级商品出口(primary commodities export,包括石油、矿藏、农业产品等资源)与内战的爆发没有显著相关性。此后,佛尔伦(Fearon, 2005)发现比较不同资源类型,石油出口国更易落入资源陷阱,因为石油带来的高额岁入使这些国家缺乏构建国家基础能力的动力,所以平叛时国家能力明显不足。哈维尔等人(Harwell, 2011)重点研究了森林资源,他们发现森林资源虽然不能引发内战,却可以使内战恶化。同种资源,所在位置不同也有不同的影响,陆嘉拉(Lujala, 2010)证实如果内战发生在资源地区,内战持续时间会增倍;并且,只有在岸石油生产才与内战爆发相关,而离岸石油并无影响。拉斯塔德和宾尼斯博(Rustad and Binningsb?,2012)也发现,自然资源会显著增加引内战再次发生的概率,为战后秩序的重建带来巨大挑战。与陆嘉拉相比,他们不仅掌握了叛乱组织所在地的资源情况,还对这些组织是否真实地使用所在地的资源作为战争经费来源进行了区分。

在不同资源类型中,毒品-冲突之间的联系十分突出,典型的毒品冲突国家包括阿富汗、缅甸和哥伦比亚。以阿富汗为例,其干旱的地理和气候等非常适合鸦片的种植、储存和运输,但是阿富汗鸦片产量的急剧上升却始于苏联入侵阿富汗后。林德等人(Lind 2009)认为,战争破坏了原有社会的政治经济结构,法制的缺失、惩罚机制的下降、以及公权力被军阀所侵蚀,催生了以毒品为核心的利益网络。“首先,军阀对基础设施进行投资,例如灌溉系统、地方道路、以及粮食的储存设备。接着,军阀伙同其同僚将生鸦片(raw opium)以公斤计出售给农民。最后,每块田地都被鸦片和小麦所分割,属于不同的农民或者军阀,而这种划分是由军阀在当地控制程度的强弱决定的。”古德汉德(Goodhand,2005)全面梳理了阿富汗内战史,认为战争是毒品经济的罪魁祸首,而鸦片收益也使战争难以结束。在苏联入侵期间,阿富汗的国家权力虽未全面崩溃,但是反对派却趁机控制了广大乡村地区。战争需要资金,而鸦片是反对派最易获得的“资源”。随着苏联解体,超级大国停止对交战各方的支持,伴随而来的毒品经济的进一步加深,在1992至1995年之间,阿富汗超过缅甸成为世界第一大鸦片生产国。1994年后塔利班政权为了换取军阀的支持,也对鸦片种植持默认的态度。至1999年,阿富汗的鸦片产量已经达到4500吨,占到全球产量的75%。当塔利班试图执行严苛反毒计划时,已很难奏效,阿富汗鸦片产量2000年骤降到74吨, 鸦片产量的减少反而促使鸦片价格增长近10倍,产量迅速回升。毒品经济与反叛行为也紧密相连,根据2009年数据,阿富汗99%的鸦片产自南部和西部地区,这些都是反叛武装势力最强的区域。类似的案例还有哥伦比亚,在古柯种植和可卡因经济的作用下,同样面临结束冲突的困难。自1970年代,武装冲突造成毒品经济的发端,而毒品经济则“滋养”了哥伦比亚武装革命力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia)为代表的众多武装组织,以及一个庞大的犯罪网络。

通过以上对资源与内战文献的梳理与分析,我们可以得出以下结论:第一,资源与内战存在很大相关性,但因果关系是双向的;第二,针对二者的复杂关系,要从资源类型、冲突类型、冲突所处阶段等多个角度展开,才能掌握资源与冲突之间的因果机制。因而对缅甸案例进行研究具有重要的理论意义:首先,缅甸内战中,资源在不同阶段扮演什么样的角色,二者的内生互动关系有助于揭示资源-内战因果机制;第二,缅甸有着丰富、多样的资源类型,为什么鸦片种植和毒品经济在其中扮演着如此突出的角色;毒品经济为何会与缅甸分离主义冲突相结合?在此基础上如何理解缅甸冲突的未来走向。

二、缅甸内战回顾

缅甸是世界上族群构成最为丰富的国家之一,境内有超过一百种语言和方言,少数民族人口占到全国总人口的1/3。这种族群结构对于缅甸这样一个诞生于二战后的新兴国家是充满挑战的。国家能力的欠缺、以及历史上造成的民族隔阂,更是令中央政府的国家建构道路充满曲折。

殖民地时期

在前殖民地时期,缅甸境内各民族由于地理分布的不同形成了初步的“你我之分”,各个王朝之间也发生过频繁的战争,但是缅甸人民对自身以及对他族的认知并不是现代意义上的民族认同。这种状态一直持续到1826年,英国开始对缅甸进行长达近120年的殖民统治。殖民者首先占领的是位于平原地带的缅甸中部——缅甸主体民族缅族的主要聚居区。英国人其实行直接统治,并引入大量印度人,从事士兵、高级文官以及商人等职业;多数的缅族人被排除在权力核心以外。同时,缅族人率先进入了“现代化”的浪潮,缅族人开始从事与商业相关的生产活动,大量的缅族学生也受到了西式教育。不可避免的,这种社会经济结构的剧烈转变也促使缅族人的自我认同开始加深。

与此形成鲜明对比的是被英国人称为“边疆地区”(Frontier Area)的周边山地,这也是缅甸大多数少数民族的聚居区(主要包括现掸邦、克钦邦、以及钦邦等地)。英国人在这些地区的统治采取间接的形式,基本维系了当地的传统自治,从而在缅甸境内客观上形成了“现代”与“传统”的平行二元体系。正如霍洛维茨所提出的,殖民者分而治之的统治策略使得这些原本平等的族群被建构为“先进与落后”:“先进”族群可以更好地融入西方体系,从而为其经济利益和行政效率服务;而“落后族群”由于得到相对的“保护和优待”,则对殖民者表现出较高的忠诚度。这一点可以运用在我们对缅甸殖民地时期的族群政治思考中。英国人的一系列政策,使得缅族人认为,少数民族与殖民者是联系在一起的。这种观点后来又在1930年代被强化:英国人使用克伦族军队镇压了缅族人的叛乱。

缅甸人民推翻英国殖民统治的步伐也随着二战的爆发而加剧。但是,这些“革命者”的做法却是利用侵略者来驱逐侵略者:昂山领导了“缅甸独立军”(Burma Independence Army, BIA),与日本侵略者一起向英国殖民者发起攻击,而在英国一方军队几乎是由印度人和少数民族组成,所以这场战争可以被理解为一场“准内战”。缅族与少数民族之间的矛盾进一步激化。1943年《独立宪法》(Independence Constitution),正式将少数民族聚居的边疆地区划归缅甸中央政府管制,一方面日本侵略者控制下的政府实行了对少数民族的歧视政策,另一方面对于少数民族区域的实际控制几乎没有,“政治组织和动员形式加强了传统政治精英和权力持有方建立起自己的私人武装的趋势。”

尽管此后,抵抗日本侵略的共同目标让不同民族武装短暂走到一起,这种联盟缺乏根基,少数民族没有忘记他们曾经被当作“二等公民”的经历,缅族则认为少数民族是英国殖民者的“合作者”;各方对于战后的憧憬是互不相容的。

和众多殖民历史的新兴国家类似,缅甸的殖民史和抗击殖民者的过程给这个国家烙上了多民族裂缝的烙印,而考虑缅甸对立民族的政治地理状况,分裂主义的根源也在此时被埋下。不论是从历史还是逻辑过程来看,缅甸案例中冲突是先于资源的。

独立时期

缅甸独立后的政治安排对弥合族际之间裂隙是否有帮助?我们看到在具有强大号召力和政治技巧的昂山将军的协同下,1947年在人在掸邦的小镇——彬龙,与掸邦、克钦邦、以及钦邦的代表签署了著名的彬龙协议(The Panglong Agreement)。“协议”目的在于在缅甸联邦的框架下,建立一个共同体的主权国家;充分展现了缅族政治精英的和解诚意,明确了“边疆地区”(Frontier Areas)高度的自治权。《协议》还规定,如果对联邦政府不满,掸邦和克伦族各邦(主要涉及克伦邦和克耶邦)可以在缅甸独立后十年自由退出联邦。但彬龙协议下民族间共识的推进十分有限,例如克伦族一开始就拒。绝参加会议、一些关于分权的细节没有作出规定,一些少数民族没有获得期望的地位。因而随着昂山1947年被刺杀,缅甸民族和解的道路急转直下。

1948年,缅甸独立,吴努成为第一任总理。吴努时期,缅甸政府的民族政策从严厉到强硬,与《彬龙协定》的精神日渐疏远:包括在新宪法中合并了缅族和联邦主权,确定佛教的国教地位等。同时中央政权的权力投射却十分有限,吴努政府控制的地区仅仅局限于首都,被称为“仰光政府”。尽管仍有少数民族温和派尝试和平方式,但缅甸建国初期族际之间的冲突频发。“战争开始的头两年,就有六万人丧生、超过一百万人流离失所。”中央政府与少数民族的关系在接下来的十年持续恶化,催生了大量少数民族武装。到1962年奈温发动军事政变,缅甸进入了军政府统治时期。

军政府时期

奈温时期的统治策略更为强硬,不仅终结了扩大少数民族各邦的讨论,还取消了宪法中掸邦和克伦邦可以选择退出缅甸联邦的内容、少数民族地区自治权利、取消了民族院,不设置任何专门处理民族事务的机构,并在1974 年以法律的形式规定缅甸语为缅甸联邦的官方语言。在军事方面,奈温政府在60年代中期开始使用“四断政策”(Four Cuts)来应对叛乱。“(这项政策)是为了切断叛军与平民之间的联系(食物、资金、招募、和情报)。但这些军事行动的直接目标就是平民,迫使数十万人离开家园。”军事对抗持续,缅甸的国家主权被分割成若干个治权实体。“到70年代末,全国20-30%的领土,包括缅甸边界地带的大部分山区,受控于不同的军事组织。政府的回应是系统性地限制民众的基本自由、以及封锁国内与外界的贸易往来和联系。”

除了少数民族武装的反叛,缅甸政府还需要应对缅甸共产党(Burma Communist Party)的挑战。缅共与果敢族、佤族、掸族等少数民族领袖合作,成功地击退了政府军的攻击,但也付出了惨痛的代价。由于国际环境变化和中缅关系的向好,缅共强大的军事实力从80年代开始走向下坡。最终,缅共于1989年退出了历史舞台。缅共从缅甸核心军事和政治版图中的退出对于缅甸冲突和毒品经济产生了重大影响。

缅甸在建国后的几十年内战不断、政府的各项改革措施未见成效,国民经济在80年代已经走到崩溃的边缘。1987年政府宣布大量缅元作废,造成民众的巨大损失,1988年仰光爆发了反政府的大游行、并迅速蔓延成为一场全国性的政治运动。在此压力下奈温宣布辞职,接替的是由军人组成的“国家法律与秩序重建委员会”(State Law and Order Restoration Council, SLORC)。

从1989年开始,新的政府为防范民主派与边疆少数民族形成联盟共同抵抗政府,率先向少数民族地方武装陆续提出了停战协议。截至1995年,签署协议的武装组织数量达到了25个。接受和解的少数民族武装停止与中央政府的军事对抗;作为回报,地方领导人被允许可以较为自由地开展各项经济活动,这其中就包括了毒品贸易。

通过回顾缅甸独立以来地方与中央的互动,我们得知族群冲突是缅甸政治生活中的重要组成部分。那么,如果说英国的殖民、日本的侵略将缅甸主体民族与少数民族从事实上加以建构、区分,并造成了日后冲突的根源;那么,是什么原因导致缅甸冲突旷日持久?毒品与冲突之间存在着怎样的内生互动关系?

三、毒品与冲突的政治经济学

伴随着缅甸冲突历史,缅甸的毒品经济发端于1950年代,到60年代初鸦片种植和毒品经济在缅甸边境地区已成规模并形成了一个较为完整经济体系。对于边境山区农民而言,种植罂粟并不需要较好的自然条件,但恰恰当地条件的恶劣,加之公共设施,尤其是交通条件恶劣,造成普通农民缺乏其他选项,罂粟成为种植者有限的收入来源。对于少数民族反叛者而言,与国民党类似,经过建国之初与中央的对抗,实现政治诉求、军事胜利或和解的机会都十分渺茫,在维持现状的条件下,鸦片种植成为不二选择,与其他资源类型包括石油、天然气、玉石相比,少数武装不需要面对较高的投资和技术门槛,或是争夺特定区域的控制权,而且鸦片价格弹性交大,在面临市场价格冲击或是政府推广替代性农作物时,都能够较快地做出回应。此外,金三角地区和周边的毒品市场,为缅甸的鸦片提供了庞大的市场网络。

毒品经济的起源

虽然缅甸自19世纪就已有鸦片种植,但大规模种植始于1950年。这一年,国民党留守在云南的残余部队被解放军追击到中缅边境,继续逃窜到缅甸国家力量薄弱的山区——掸邦的东北部,在此区域由于缅甸国家能力无法触及,国民党通过招募迅速扩大规模。但由于政治前景惨淡,这支军队的重点很快由扩张转向生存,鸦片随即被看好。其将领之一的团施文(Tuan Shiwen,音译)如此描述鸦片与战争的关系:“对生存的需求是不需要法律约束的…我们必须有军队,军队需要武器,而武器需要资金购买。在这些山林中,资金就是鸦片。”

外国军队的长期存在显然不符合缅甸的国家利益。在国际社会协调下,从1953年11月至1954年5月,共有三批国民党军队途经泰国被运送回台湾。仍有少量国民党军队没有离开缅甸,继续从事着鸦片贸易。根据阿尔弗雷德·麦考伊(Alfred W. McCoy),“由于有中情局的帮助,国民党军队才能在缅甸一直存留到1961年,……此时国民党已经控制当地部族人口,使得掸邦的鸦片年产量从二战后的接近40吨迅猛增加到1962年的400吨……国民党军队控制了全球1/3的非法鸦片的供应,并且还在插手彼时正兴起的东南亚海洛因市场。”

可以说缅甸成规模的鸦片经济并非内生,区域和国际因素在其中起到了关键作用;但从内部来看,由于中缅边境既是地理上的偏远地方,又是少数民族控制区域,缅甸政府能力是难以投射的,给武装和鸦片的组合提供了“机会”。从毒品经济的开端来看,在缅甸冲突是先于鸦片的,而二者同时又可以被薄弱的国家能力所解释,毒品经济被触发后对武装力量也成为重要的维持动机。

镇压与战争的内生动力

1962年奈温将军执政后,加强了缅甸社会主义纲领党(Burma Socialist Programme Party, BSPP)对缅甸的管控。这一时期缅甸毒品贸易日益猖獗。“走私者以很低廉的价格从种植者处收购鸦片,然后武装押运至边界再加工为海洛因……这些人返程时带回了泰国的各种货物和商品,在掸邦售卖。”压制少数民族反叛和解决毒品问题成为政府的重要目标。这一时期采取了“四断”和“地方护卫军”的军事和政治举措。

所谓“四断”指的是切断叛军的一切供给来源,以达到迫使对手投降的目的。“(政府)军队来到处于丛林的村庄,命令村民搬迁至军队控制的‘战略型村庄’(strategic villages)……不愿离开的人们会受到警告,还有可能被当成叛军当场枪毙……已经搬至战略型村庄的村民被动员起来与政府军一起对抗叛军。”“四断”政策迫使叛军撤退到更为偏远的边界地区(孟加拉、印度、中国和泰国),但这项政策不但加剧了少数民族与政府的矛盾,也使鸦片种植进一步扩散到国家力量更为薄弱的地区。

“地方护卫军”是一项分权的政治举措,中央政府意在通过分权换取合作和和平,但这种分权没有建立在一个统一的框架下,伴随而来的是权力进一步碎片化,同时还在一定程度上向招安的武装特许了毒品经济的好处。奈温政府1963年宣布,任何游击队或是封建武装力量如果愿意成为“地方护卫军”、支持政府,就会被允许在当地保持军事以及管辖权力。“(他们)被赋予自由出入泰国的通行证(对于允许出口鸦片的委婉说法)。这种自由通行的优势十分巨大,它直接导致腊戍和当阳(Lashio and Tangyan)迅速成为掸邦的走私之都……地方护卫军政策非常成功,截至1972年,这些代表政府的民兵组织已经控制了超过90%的鸦片贸易。”这些武装中最有名的就是果敢地区的罗星汉部和缅北垒固(Loi Maw)的坤沙部。他们找到了十分便利的谋取利益的方法:“出售武器给他们的对手,并且向这些反政府武装征收鸦片运输的保护费。”即使由于国际压力等原因,地方武装随着合法化需要面对国际禁毒压力,现实中也很难实行。鸦片是当地农民依赖的经济作物。如果执行严苛的禁毒政策,就会把这些农民推向政府一边。在掸邦,几乎所有武装都依靠鸦片贸易获得收入,这些渠道包括:向农民征收鸦片税、提供毒品的武装运输服务、为海洛因实验室提供保护、亦或是在通往泰国的贸易路线上设立关卡。”

1973年缅甸政府废除了护卫军政策,命令所有护卫军放下武器,但是许多已经做大做强的武装领导人不愿就范。罗星汉就位列其中;他迅速转入地下,与掸邦的武装组织‘掸邦军’(SSA)结盟。他最后于1973年在泰国被捕并引渡回国受审,但1980年缅甸政府又将罗释放,他重建了自己的武装。坤沙的自卫军同样从事着毒品贸易,并且利用毒资不断购买武器扩充军队。在很短的时间内,坤沙的武装配备已经超过了缅甸政府军。至80年代中期,坤沙的掸邦联军已然成为泰国边界地区最强大的武装之一;有时还强迫掸邦其他军事组织与其进行合作,他的司令部在1982年前甚至被设立在泰国境内。迫于国际压力,泰国政府也开始对坤沙采取军事行动,将掸邦联军的司令部摧毁。但坤沙很快化整为零,重新组合军事力量,与掸邦革命军(SURA)组成蒙泰军(MTA),与缅甸政府彻底决裂。

地方护卫军的策略并没能实现平叛和重新构建国家能力的政策目标,甚至造成这一进程的倒退。以自治权力、毒品贸易中的优先权作为反叛组织归顺的诱饵,没有充分考虑的毒品经济的特殊性。毒品带来的巨额财富不仅使得地方武装做大做强,与其他资源相比还具有非法性的特性,这一特性决定了毒品经济无法正常化和合法化:一方面导致国家缺乏对毒品经济的控制,甚至是基本信息的掌握;另一方面严重依赖毒品经济的武装力量预期,与政府的合作意味着放弃未来经济来源,使得合作的意愿很低。1989年之前军政府“以妥协换和平”的目的在于将叛乱地区重新整合,推进国家建构的历程,但客观上却纵容了当地的毒品贸易。“美国缉毒局估算,缅甸的鸦片年产量从1989年开始应在2000-2600吨之间。而在70年代,这个数字仅为200-400吨。”

分化与和解——“毒品经济”的兴衰与缅甸国家的再建构

缅甸政府肃清地方武装的契机来自于1989年缅共的解体。从这个意义上看,边境区域,毒品-冲突的互动起到了一定的推动作用。

缅共在1960-70年代达到势力顶峰,六十年代有四支游击队活跃在佤邦地区,缅甸共产党的政治理念很快赢得了当地人和武装的支持。到1972年,缅共占领并控制了佤邦地区,并于70年代末,成为整个掸邦最强大的武装力量,控制了缅甸鸦片产出的近80%。但随着政治诉求的逐步淡化,经济驱动走向前台,对地区控制权的争夺使缅共面临分化的危机,同时与当地少数民族之间的隔阂也不断加深,新崛起的佤族青年领袖不满于缅共的行事方式和理念。到1989年3月缅共发生内讧,包括果敢地区的彭家声、缅共第12旅的指挥官赵尼来和第683旅的指挥官鲍有祥,都陆续脱离缅共。缅共解体后,四个军区的司令先后自立门户,包括缅甸民族联合军(佤联军)、缅甸民族民主同盟军(果敢同盟军)、克钦新民主军和缅甸掸东同盟军(掸东同盟军)。

此时的缅甸政府,一方面实行怀柔政策、实现和解,同时还利用这些武装力量打压坤沙的蒙泰军。缅甸政府采取了类似“地方护卫军”的策略,允诺他们对所在区域的管辖权,例如彭家声所领导的果敢同盟军所在果敢地区,成为了掸邦第一特区。“他们可以保留武装力量和辖区自管,并获得政府粮食援助,还被默许毒品交易和开采自然资源等权利。”这些地方武装都采取了以毒养军、以军护毒的方式,造成缅甸毒品产销规模在短期内急剧扩大,成为金三角的主要毒源。据佤邦人民广播电台当时报道:“佤邦目前的种植面积已占耕地面积的1/3,年产量达900—1000吨,严重地损害了人民的健康,使社会问题日益增加,佤邦的国际形象亦受到损害。”

尽管如此,缅共1989年解体,使得缅甸暴力冲突的情况得到了极大缓和,缅甸政府进行国家建构的空间逐步被打开,在扭转毒品经济上也开始有所作为。首先是推进与反叛组织的谈判。1988年仰光大游行后由苏貌将军主导的“国家法律与秩序重建委员会”接管了缅甸国家政权。新的政权抓住缅共解体的契机,1989年,“国家法律与秩序重建委员会”秘书长钦纽少将作为发起人,开启了与叛军的谈判,到90年代中期,已有17个主要组织加入了协议。与此前“地方护卫军”的条件不同,停火协议中规定佤邦武装必须停止毒品贸易,缅甸政府会允诺支持当地发展经济,以提高人民生活水平。其他地区,也与政府达成了类似协议。停火协议在短期内刺激了毒品的产出、并于1996年达到顶峰,缅甸成为当时全球第一的鸦片产出国。但由于配合其他政策,停火协议的积极作用逐步开始显现。

第二是有针对性地禁毒行动。1990年缅甸禁毒委员会组织了代号为“耶敏昂”和“贡曼”的两次军事缉毒行动,缴获价值1.32亿缅元(2200万美元)的毒品。当然由于当时缅甸毒品经济急剧泛滥,禁毒行动无法在短期内取得成效。

第三是通过人口迁移和改善民生政策来瓦解当地的毒品种植,这也是与停火协议的重要构成。果敢和佤邦主要是山区和森林,土地不宜种植粮食,当地粮食安全难以保障。农民只能靠出售鸦片来购买粮食、劳动工具并为子女提供教育,鸦片禁令使他们的生活水平在短期内严重下降。在果敢,60-70%的农民面临粮食短缺,学校的辍学率达到了30-50%。因而政府开始了移民举措,仅2003年一年,就有近1/3的人口迁出果敢,前往掸邦南部。佤邦领导人对外宣称他们执行了最严格的鸦片禁令。“从1999至2000年,在国家和平与发展委员会的允许下,有4-5万贫穷农民从佤邦北部向南迁往至土地相对富庶的蒙萨和蒙塘两地……北部地区的领导人普遍认为移民是帮助人民的正确方式。”迁入地建成了公路、学校、医疗中心、以及各种农业企业。种植玉米可以出售给牲畜养殖场,大部分农民十分满意。在这些举措下,鸦片种植总量逐步下降,成为缅北经济正常化的基础性举措。

缅甸政府在这三方面的努力再加上国际社会的配合,对于毒品和冲突的抑制效果开始显现。到1996年1月,曾经的“鸦片之王”坤沙缅甸政府投降,成为缅甸毒品经济开始衰落的一个分水岭。坤沙投降,很大程度上是受前缅共军事武装打击所致,政府允许佤联军派遣军队至泰国边界打击坤沙蒙泰军,并控制蒙泰军失地。加上缅甸政府军持续夹击、严格的边境政策和蒙泰军内部叛乱等,蒙泰军大大受挫。

坤沙投降是缅甸政治和军事结构发生变化的一种必然,缅甸国家能力进一步加强,毒品经济也随之衰落。缅甸鸦片种植面积从1996年的163,000公顷下降到2005年种植面积已经减少到了32800公顷,几乎是1996年的1/5(见图1)。这一时期的中央和地方显著不同于“地方护卫军”时期,实现了从“战争再生”到“国家建构”的逻辑转变,因为与地方谈判的空间不断拓宽,对地方武装的整合也逐步推进,中央政府才能够推行一系列国家建构的政策。

这种转变被概括为“停火资本主义”(ceasefire capitalism, Woods 2011)。凯文·伍兹(Kevin Woods)认为停火协议是缅甸中央政府向边境地区投射力量的举措。缅甸政府和军队将资金引入资源丰富、国家力量薄弱的缅甸高地,成为创建有效民族国家、维护军事权威、主权和领土完整的有效做法。这并不是使用市场经济来替代强制力,而是国家通过支持特定商人与少数民族政治精英合作,将边境地区逐渐纳入军事国家的控制。停火协议的重要意义在于利用经济一体化,实现国家管控的一体化。缅甸政府先后在边境地区建立了13个特区,并有计划地对这些特区进行国家管制与经济扶持。“(中央政府)任命地方民族武装组织领导人为‘特区主席’,军事领导人为‘特区警察部队司令’,……允许地方民族武装组织在一些大中城市开设与政府‘缅玛公司’挂钩的办事处和公司,并赋予一定的资源开发权和出口权……在1989-2001年间,军政府拨出200多亿缅元专款用于这些地区的开发,还派遣了一批公务人员、教师、医生到边境和少数民族地区开展工作。”

图1:缅甸鸦片种植面积,1990-2005年

资料来源:缅甸鸦片调查2005(Myanmar Opium Survey, UNODC 2005),单位:公顷

1989年以来缅甸国家的再建构过程中,毒品经济和地方武装这两条线索的重要性不言而喻。尤其是自1996年坤沙投降以来,缅甸中央政府在推进和平进程、打击毒品经济上有了实质性进展。但同时也要注意,缅甸国家建构的过程还远未完成。

从军事上看,在推进和解过程中,政府承诺了大量的自治权力,地方武装在自己辖区内享有的权威阻碍国家能力的对基层社会的渗透。甚至一些将领与中央关系紧张,例如控制掸邦内的第二特区佤邦的佤联军。佤联军曾帮助缅甸政府打击坤沙,并趁势控制了蒙泰军在缅甸与泰国边境接壤地区的大部分势力范围。佤邦还长期具有严重的分离主义倾向,实际控制佤联军的鲍有祥,一直致力于提高佤邦的地位和权利;“联军领导人们持续地向国家和平与发展委员会施压,要求从宪法上认定佤邦是一个正式的邦,而不是从属于掸邦的特别行政区。”造成了地方与中央的隔阂。

相应地,毒品贸易对于地方武装仍然是巨大的经济诱惑。毒品经济整体呈衰落之势,但分散的地方武装并没有完全放弃毒品生产和贸易。“截至2003年,在缅甸种植的鸦片中有90%产自掸邦,而这其中又有一半来自佤邦和果敢。”根据米汉(Meehan,2015)将缅甸政府在掸邦的控制分为三个区域:完全控制、灰色地带、以及权力缺失地带。作为政治交换,果敢领导人可以在当地进行“自主的经济和贸易活动”。“第一特别行政区在之后的几年经历了经济上的快速增长,这主要是源于扩大的鸦片种植、海洛因生产和赌场生意。在果敢,缅甸民族民主同盟军的将领们从毒品贸易中获取数以百万计的美元利益,并投资到一些半合法的公司,例如亚洲世界(Asia World)、缅甸和平集团(Burma Peace Group)。”对于和政府关系更为紧张的佤邦,政府军严格控制了其与外界的进出口;并且,佤邦的公司在政府军控制地区很难被允许注册并开展生意往来。因此毒品就成为佤邦武装不能缺少的获利来源。此外,中央在遏制毒品经济和打击反叛组织中仍有所取舍,例如觉敏(Kyaw Myint)领导的一支民兵部队长期与政府合作,对掸邦军事力量进行打击,协助抓捕了掸邦军领导人。作为回报,觉敏可以在掸邦种植鸦片。他现在已经是当地最大的鸦片生产者;一些农民甚至不惜迁徙到觉敏控制的区域,因为在这里种植鸦片是受保护的。

由于种植条件简单,利润却相对较高,农民脱离鸦片经济也有一定的难度,觉敏控制区域。移民政策总体上也带来了鸦片种植的扩散,尽管使得鸦片在总量上大为减少,但大量农民从鸦片产地迁出,带来毒品由北向南扩散的状况。这些南部产地由蒙泰军演变而来的南掸邦军(SSA-South)和曾为坤沙部下的魏学刚所控制;并且,钦邦、克钦邦的鸦片种植也在逐年增加,毒品经济形态呈现分散化的趋势。

同时鸦片种植和毒品经济还受到区域和国际因素的影响,金三角地区的治理需要跨国合作,同时毒品预期收益受到国际价格的显著影响,但通过梳理冲突与毒品经济的关系,也可以看到,尽管鸦片种植量在缅甸有一定的回潮,但更多地被视为非法组织犯罪行为,与政治诉求逐步脱钩。因而,缅甸政府不仅需要加强其军事能力,还需要更进一步从经济、法制等方面加强国家能力,才能有效遏制毒品经济的回潮,避免重蹈覆辙。

总结

缅甸内战是政治学中关于冲突的典型案例,殖民者的管制策略造成了族群间的隔阂和竞争,加上独立后缅甸政府采取的有失公允的民族政策共同导致了内战的爆发。作为典型的可攫取资源,鸦片种植和毒品经济在缅甸的发端并非源于分离主义诉求,但却对缅甸内战的长期持续有着关键的作用,成为其主要的动力机制。内战爆发后,边境山区中央政权力量投射不足,畸形的毒品经济应运而生,形成了以毒养军、以军护毒的恶性循环。建国早期,缅甸政府在平叛政策上的失误,加上地方武装作为既得利益者的固守导致鸦片种植和贸易进一步膨胀。自上世纪80年代末,国内局势和国际形势发生巨大变化,缅甸中央政府也一改过去重视平叛、忽略建设的政策导向;中央政府结合经济和武力手段加强停火地区的国家建构,从而使毒品经济从1990年代中期开始得到有效遏制,但目前来看缅甸在和平和禁毒方面还有着长远的工作。缅甸内战与毒品的政治经济学解释了毒品对战争的“支持”作用,利益均衡一旦形成,便难以打破。身处冲突的国家及其领导人在制定政策时,要杜绝内战所引发的内生动力;并且在平叛时,既要做到必要的妥协,也要重视国家能力的有效投射。

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魏学刚曾为坤沙部下,后投靠佤联军,成为佤联军南方指挥部头目。

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来源:《国际论坛》,2019年第5期

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